terça-feira, 22 de janeiro de 2008

Aspectos Ambientais nas Concessões Florestais

Por Toshio Mukai
1. Anteriormente analisamos a Lei federal n.º 11.284, de 2 de março de 2006, que “Dispõe sobre a gestão de florestas públicas para a produção sustentável, institui o Serviço Florestal Brasileiro – SFB, cria o Fundo Nacional de Desenvolvimento Florestal – FND e altera as Leis n.º 10.683/2003, 5.868/72, 9.605 de 1998, 4.771, de 1965, 6.938/81 e 6.015/73, nos aspectos que dizem respeito às licitações e aos contratos de concessão”.
Agora, resta-nos pontuar os aspectos relativos à proteção ambiental, contempladas pela referida Lei.
Para isso, vamos dividir a nossa análise, por Capítulos ou Seções.
2. O Título I trata das Disposições Preliminares e o Capítulo Único desse título dispõe sobre os “Princípios e Definições”.
O art. 2º da Lei contempla os princípio a serem observados na gestão das florestas públicas.
Dentre eles destacamos: I – a proteção dos ecossistemas, do solo, da água, da biodiversidade e valores culturais associados, bem como do patrimônio público; V – o acesso livre de qualquer indivíduo às informações referentes à gestão de florestas públicas, nos termos da Lei n.º 10.650, de 16.04.2003 (direito à informação ambiental); VI – a promoção e difusão da pesquisa florestal, faunística e edáfria (relativa ao solo), relacionada à conservação, à recuperação e ao uso sustentável das florestas; VII – o fomento ao conhecimento e a promoção da conscientização da população sobre a importância da conservação, da recuperação e do manejo sustentável dos recursos florestais.
O §1º dispõe que o Estados, o Distrito Federal e os Municípios promoverão as adaptações necessárias de sua legislação às prescrições desta Lei, buscando atender às peculiaridades das diversas modalidades de gestão de florestas públicas.
O art. 3º nos traz diversas definições de termos e elementos utilizados e referidos na Lei.
Já vimos algumas dessas definições.
A de “florestas públicas”: são florestas naturais ou plantadas, localizadas nos diversos biomas brasileiros, em bens sob o domínio da União, dos Estados, dos Municípios, do Distrito Federal ou das entidades da administração indireta (inciso I).
A de “recursos florestais”: elementos ou características de determinada floresta, potencial ou efetivamente geradores de produtos ou serviços (inc. II).
A de “auditorias ambientais”: ato de avaliação independente e qualificada de atividades florestais e obrigações econômicas, sociais e ambientais assumidas de acordo com o PMFS e o contrato de concessão florestal, executada por entidade reconhecida pelo órgão gestor, mediante procedimento administrativo específico (XI).
A de “órgão gestor: órgão ou entidade do poder concedente com a competência de disciplinar e conduzir o processo de outorga da concessão florestal” (inc. XIII).
3. A Seção II do Capítulo IV – Das Concessões Florestais, dispõe sobre o Plano Anual de Outorga Florestal – Paof.
O art. 11 da Lei dispõe que o Paof, para a concessão florestal, considerará, dentre outras condições:
I – as políticas e o planejamento para o setor florestal, a reforma agrária, a regularização fundiária, a agricultura, o meio ambiente, os recursos hídricos, o ordenamento territorial e o desenvolvimento regional;
II – o Zoneamento Ecológico – Econômico – ZEE nacional e estadual e demais instrumentos que disciplinam o uso, a ocupação e a exploração dos recursos ambientais;
III – a exclusão das unidades de conservação de proteção integral, das reservas de desenvolvimento sustentável, das reservas extrativistas, das reservas da fauna e das áreas de relevante interesse ecológico, salvo quanto a atividades expressamente admitidas no plano de manejo da unidade de conservação;
IV – a exclusão de terras indígenas, das áreas ocupadas por comunidades locais e das áreas de interesse para a criação de unidades de conservação de proteção integral;
VII – as políticas públicas dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal.
§1º - Além do disposto no caput deste artigo, o Paof da União considerará os Paofs dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal.
O §3º dispõe que o Paof deve conter disposições relativas ao planejamento do monitoramento e fiscalização ambiental a cargo dos órgãos do Sistema Nacional do Meio Ambiente – SISNAMA, incluindo a estimativa de recursos humanos e financeiros necessários para essas atividades.
A Seção V trata do “Licenciamento Ambiental”.
O art. 18 prevê a licença prévia para o uso sustentável da unidade de manejo, que será requerida pelo órgão gestor, mediante a apresentação de relatório ambiental preliminar ao órgão ambiental competente integrante do Sisnama.
O §1º dispõe que “nos casos potencialmente causadores de significativa degradação do meio ambiente, assim considerados, entre outros aspectos, em função de escala e da intensidade do manejo florestal e da peculiaridade dos recursos ambientais, será exigido estudo prévio de impacto ambiental – EIA para a concessão da licença prévia”.
(Trata-se, como se vê, da aplicação correta do inciso IV do §1º do art. 225 da Constituição Federal).
O §2º dispõe que o órgão licenciador poderá optar pela realização de relatório ambiental preliminar e EIA que abranjam diferentes unidades de manejo integrantes de um mesmo lote de concessão florestal, desde que as unidades se situem no mesmo ecossistema e no mesmo Estado.
O §3º impõe que os custos do relatório ambiental preliminar e do EIA serão ressarcidos pelo concessionário ganhador da licitação, na forma do art. 24 da Lei.
O §4º dispõe que a licença prévia autoriza a elaboração do PMFS e, no caso de unidade de manejo inserida no Paof, a licitação para a concessão florestal.
O §5º condiciona o início das atividades florestais na unidade de manejo, à aprovação do PMFS pelo órgão competente e a conseqüente obtenção da licença de operação pelo concessionário.
O §6º faz compreender no processo de licenciamento ambiental a licença prévia e a licença de operação, não se lhe aplicando a exigência de licença de instalação.
O §8º diz que a aprovação do plano de manejo da unidade de conservação referida no inciso I do art. 4º desta Lei (a criação de florestas nacionais, estaduais e municipais, nos termos do art. 17 da Lei n.º 9.985, de 18 de julho de 2000), substitui a licença prévia prevista no caput deste artigo, sem prejuízo da elaboração de EIA nos casos previstos no §1º deste artigo e da observância de outros requisitos do licenciamento ambiental.
O art. 30, como já vimos, contempla as cláusulas necessárias do contrato de concessão. O seu §4º dispõe que “as obrigações previstas nos incisos V a IX do caput são de relevante interesse ambiental” (V –ao modo, à forma, às condições de exploração de serviços e prática do manejo florestal; VI – ao critério, indicadores, às fórmulas e aos parâmetros definidores da qualidade do meio ambiente; VII – aos critérios máximos e mínimos de aproveitamento dos recursos florestais; VIII – às ações de melhoria e recuperação ambiental na área da Concessão e seu entorno assumidos pelo concessionário; IX – às ações voltadas ao benefício da comunidade local assumidas pelo concessionário) para os efeitos do art. 68 da Lei n.º 9.605, de 12.02.1998 – lei dos crimes ambientais).
O art. 31 contempla as atribuições/obrigações do concessionário. Dentre elas destacamos:
II – evitar ações ou omissões passíveis de gerar danos ao ecossistema ou a qualquer de seus elementos;
III – informar imediatamente à autoridade competente no caso de ações ou omissões próprias ou de terceiros ou fatos que acarretem danos ao ecossistema, a qualquer de seus elementos ou às comunidades locais;
IV – recuperar as áreas degradadas, quando identificado o nexo de causalidade entre suas ações ou omissões e os danos ocorridos, independentemente de culpa ou dolo, sem prejuízo das responsabilidades contratuais, administrativas, civis e penais;
VII – buscar o uso múltiplo da floresta, nos limites contratualmente definidos e observadas as restrições aplicáveis às áreas de preservação permanente e as demais exigências da legislação ambiental.
O §2º do art. 31 dispõe que, “como requisito indispensável para o início das operações de exploração de produtos e serviços florestais, o concessionário deverá contar com o PMFS aprovado pelo órgão competente do Sisnama”.
O §3º contém norma das mais importantes, do ponto de vista ambiental. Diz ele que “o concessionário, findo o contrato, fica obrigado a devolver a unidade de manejo ao poder concedente nas condições previstas no contrato de concessão, sob pena de aplicação das sanções contratuais e administrativas, bem como da responsabilização nas esferas penal e civil, inclusive a decorrente da Lei n.º 6.938, 31.08.81”
O art. 32 dispõe que o PMFS deverá apresentar área geograficamente destinada à reserva absoluta, representativa dos ecossistemas florestais manejados, equivalente a, no mínimo, 5% (cinco por cento) do total da área concedida, para conservação da biodiversidade e avaliação e monitoramento dos impactos do manejo florestal.
O §1º prevê que para efeito do cálculo do percentual previsto no caput do artigo, não serão computadas as áreas de preservação permanente.
O §2º traz proibição expressa: as áreas de reserva absoluta não poderão ser objeto de qualquer tipo de exploração econômica. E o §3º dispõe que a área de reserva absoluta poderá ser definida pelo órgão gestor previamente à elaboração do PMFS.
O art. 41 cria o Fundo Nacional de Desenvolvimento Florestal – FNDF, de natureza contábil, gerido pelo órgão gestor florestal, destinado a fomentar o desenvolvimento de atividades sustentáveis de base florestal no Brasil e a promover a inovação tecnológica do setor.
O §1º dispõe sobre a aplicação prioritária dos recursos do FNDF, nos seguintes projetos, dentre outros:
II – assistência técnica e extensão florestal; III – recuperação de áreas degradadas com espécies nativas; V – controle e monitoramento das atividades florestais e desmatamentos; VI – capacitação em manejo florestal e formação de agentes multiplicadores em atividades florestais; VII – educação ambiental; VIII – proteção ao meio ambiente e conservação dos recursos naturais.
O art. 45, como já visto, trata da rescisão contratual por inexecução parcial ou total do ajuste. E o seu §1º dispõe que a rescisão da concessão poderá ser efetuada por vários motivos, dentre eles, se “o concessionário descumprir o PMFS, de forma que afete elementos essenciais de proteção do meio ambiente e a sustentabilidade da atividade” (inciso II); e ainda, se “o concessionário for condenado em sentença transitada em julgado por crime contra o meio ambiente ou a ordem tributária, ou por crime previdenciário”.
A Seção XIV trata das Florestas Nacionais, Estaduais e Municipais.
O art. 48 dispõe que as concessões em florestas nacionais, estaduais e municipais devem observar o disposto nesta Lei, na Lei n.º 9.985, de 2000, e no plano de manejo da unidade de conservação.
O Capítulo II do Título III – Dos Órgãos Responsáveis pela Gestão e Fiscalização, que trata dos Órgãos do SISNAMA (sic) Responsáveis pelo controle e Fiscalização Ambiental; no art. 50, diz caber aos órgãos do Sisnama responsáveis pelo controle e fiscalização ambiental das atividades florestais em suas respectivas jurisdições:
I – fiscalizar e garantir a proteção das florestas públicas;
II – efetuar, em qualquer momento, de ofício, por solicitação da parte ou por denúncia de terceiros, fiscalização da unidade de manejo, independentemente de prévia notificação;
III – aplicar as devidas sanções administrativas em caso de infração ambiental;
IV – expedir a licença prévia para uso sustentável da unidade de manejo das respectivas florestas públicas e outras licenças de sua competência;
V – aprovar e monitorar os PMFS da unidade de manejo das respectivas florestas públicas;
§ 1º. Em âmbito federal, o IBAMA exercerá a atribuição prevista neste artigo;
§ 2º. O IBAMA deve estruturar formas de atuação conjunta com os órgãos seccionais e locais do SISNAMA para a fiscalização e proteção das florestas públicas, podendo firmar convênios ou acordos de cooperação;
§ 3º. Os órgãos seccionais e locais podem delegar ao IBAMA, mediante convênio ou acordo de cooperação, a aprovação e o monitoramento do PMFS das unidades de manejo das florestas públicas estaduais e municipais e outras atribuições.
Esses dois parágrafos dão concreção à denominada “Competência Comum”, prevista no art. 23 da Constituição Federal, que, pelo seu Parágrafo único, somente admite a atuação compartida (cooperação) entre as diversas unidades da Federação.
O Capítulo III trata do Órgão Consultivo.
O artigo 51 dispõe que, sem prejuízo das atribuições do Conselho Nacional do Meio Ambiente – CONAMA, fica instituída a Comissão de Gestão de Florestas Públicas, no âmbito do Ministério do Meio Ambiente, de natureza consultiva, com a função de exercer, na esfera federal, as atribuições de órgão consultivo previstas por esta lei e, especialmente:
I – assessorar, avaliar e propor diretrizes para gestão de florestas públicas da União;
II – manifestar-se sobre o PAOF da União;
III – exercer a atribuição de órgão consultivo do SFB.
Parágrafo Único. Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios disporão sobre o órgão competente para exercer as atribuições de que trata este Capítulo, nas respectivas esferas de atuação.
O Capítulo IV trata do Órgão Gestor.
O art. 53 indica, dentre outras, as seguintes atribuições aos órgãos gestores federal, estaduais e municipais, no âmbito de suas competências:
I – elaborar proposta de PAOF, a ser submetida ao poder concedente;
II - disciplinar a operacionalização da concessão florestal;
III - solicitar ao órgão ambiental competente a licença prévia prevista no art. 18 desta Lei;
IV - elaborar inventário amostral, relatório ambiental preliminar e outros estudos;
XIV - estimular o aumento da qualidade, produtividade, rendimento e conservação do meio ambiente nas áreas sob concessão florestal;
XV - dispor sobre a realização de auditorias florestais independentes, conhecer seus resultados e adotar as medidas cabíveis, conforme o resultado;
XVI - disciplinar o acesso às unidades de manejo;
XXII - reconhecer em ato administrativo as entidades que poderão realizar auditorias florestais.
O § 1º dá competência ao órgão gestor para a guarda das florestas públicas durante o período de pausa entre uma concessão e outra ou, quando por qualquer motivo, houver extinção do contrato de concessão.
O § 5º prevê que os Estados, o Distrito Federal e os Municípios disporão sobre o órgão competente para exercer as atribuições de que trata o Capítulo nas respectivas esferas de atuação.
O Título IV trata do Serviço Florestal Brasileiro e o Capítulo I, sobre a Criação do Serviço Florestal Brasileiro.
O art. 55 dispõe que o SFB atua exclusivamente na gestão das florestas públicas e tem por competência:
I – exercer a função de órgão gestor prevista no art. 53 da Lei, no âmbito federal, bem como de órgão gestor do FNDF;
II – apoiar a criação e gestão de programas de treinamento, capacitação, pesquisa e assistência técnica para a implementação de atividades florestais, incluindo manejo florestal, processamento de produtos florestais e exploração de serviços florestais;
III - estimular e fomentar a prática de atividades florestais sustentáveis madeireira, não madeireira e de serviços;
VI - criar e manter o Sistema Nacional de Informações Florestais integrado ao Sistema Nacional de Informações sobre o Meio Ambiente;
VII - gerenciar o Cadastro Nacional de Florestas Públicas, exercendo as seguintes funções:
a) organizar e manter atualizado o Cadastro-Geral de Florestas Públicas da União;
b) adotar as providências necessárias para interligar os cadastros estaduais e municipais ao Cadastro Nacional.
O § 1º dispõe: “No exercício de suas atribuições, o SFB promoverá a articulação com os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, para a execução de suas atividades de forma compatível com as diretrizes nacionais de planejamento para o setor florestal e com a Política Nacional do Meio Ambiente”.
A Seção V trata da Autonomia Administrativa do SFB e o art. 67 diz que o Poder Executivo poderá assegurar ao SFB autonomia administrativa e financeira, no grau conveniente ao exercício de suas atribuições, mediante a celebração de contrato de gestão e de desempenho, nos termos do § 8º do art. 37 da Constituição Federal, negociado e firmado entre o Ministério do Meio Ambiente e o Conselho Diretor.
O Título V trata das Disposições Transitórias e Finais.
O art. 67 dispõe: “Sem prejuízo do disposto nos
incisos VI (proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas) e VII (preservar as florestas, a fauna e a flora) do art. 23 da Constituição Federal, a execução das atividades relacionadas às concessões florestais poderá ser delegada pelos Estados, Distrito Federal e Municípios à União, bem como pela União aos demais entes federados, mediante convênio firmado com o órgão gestor competente.”
O Parágrafo único veda ao órgão gestor conveniado exigir do concessionário sob sua ação complementar de regulação, controle e fiscalização, obrigação não prevista em contrato.
O art. 72 dispõe que as florestas públicas não destinadas a manejo florestal ou unidade de conservação ficam impossibilitadas de conversão para uso alternativo do solo, até que sua classificação de acordo com o ZEE esteja oficializada e a conversão seja plenamente justificada.
O art. 73 prevê que as áreas públicas já ocupadas e convertidas para uso alternativo do solo na data de publicação desta lei estarão excluídas das concessões florestais, desde que confirmada a sua vocação para o uso atual por meio do ZEE aprovado de acordo com a legislação vigente.
O § 1º diz que nos remanescentes das áreas previstas no caput deste artigo, o Poder Público poderá autorizar novos Planos de Manejo Florestal Sustentável, observada a legislação vigente.
O § 2º garante o direito de continuidade das atividades econômicas realizadas, em conformidade com a lei, pelos auais ocupantes de áreas de até 2.500 há (dois mil e quinhentos hectares), pelo prazo de 5 (cinco) anos a partir da data de publicação desta lei.
O art. 75 dispõe que “após 5 (cinco) anos da implantação do primeiro Paof, será feita avaliação sobre os aspectos técnicos, econômicos, sociais e ambientais da aplicação desta Lei, a que se dará publicidade.”
A Lei 9.605, de 12.02.1998 (Lei dos Crimes Ambientais) passou a vigorar acrescida dos arts. 50-A e 69-A:
“Art. 50-A. Desmatar, explorar economicamente ou degradar floresta, plantada ou nativa, em terras de domínio público ou devolutas, sem autorização do órgão competente:
Pena - reclusão de 2 (dois) a 4 (quatro) anos e multa.
O § 1º dispõe que “não é crime a conduta praticada quando necessária à subsistência imediata pessoal do agente ou de sua família.”
O § 2º dispõe que “se a área explorada for superior a 1.000 ha (mil hectares), a pena será aumentada de 1 (um) ano por milhar de hectare."
"Art. 69-A. Elaborar ou apresentar, no licenciamento, concessão florestal ou qualquer outro procedimento administrativo, estudo, laudo ou relatório ambiental total ou parcialmente falso ou enganoso, inclusive por omissão:
Pena - reclusão, de 3 (três) a 6 (seis) anos, e multa.
§ 1o Se o crime é culposo:
Pena - detenção, de 1 (um) a 3 (três) anos.
§ 2o A pena é aumentada de 1/3 (um terço) a 2/3 (dois terços), se há dano significativo ao meio ambiente, em decorrência do uso da informação falsa, incompleta ou enganosa."
O art. 83 deu nova redação ao art. 19 da Lei n. 4.771/65 (Código Florestal):
“Art. 19. A exploração de florestas e formações sucessoras, tanto de domínio público como de domínio privado, dependerá de prévia aprovação pelo órgão estadual competente do Sistema Nacional do Meio Ambiente - SISNAMA, bem como da adoção de técnicas de condução, exploração, reposição florestal e manejo compatíveis com os variados ecossistemas que a cobertura arbórea forme.
§ 1o Compete ao Ibama a aprovação de que trata o caput deste artigo:
I - nas florestas públicas de domínio da União;
II - nas unidades de conservação criadas pela União;
III - nos empreendimentos potencialmente causadores de impacto ambiental nacional ou regional, definidos em resolução do Conselho Nacional do Meio Ambiente – CONAMA;
§ 2o Compete ao órgão ambiental municipal a aprovação de que trata o caput deste artigo:
I - nas florestas públicas de domínio do Município;
II - nas unidades de conservação criadas pelo Município;
III - nos casos que lhe forem delegados por convênio ou outro instrumento admissível, ouvidos, quando couber, os órgãos competentes da União, dos Estados e do Distrito Federal.
§ 3o No caso de reposição florestal, deverão ser priorizados projetos que contemplem a utilização de espécies nativas."
A Lei Nacional de Política Ambiental (Lei n. 6.938 de 31 de agosto de 1981) foi alterada nos seguintes pontos:
a) O art. 9º passou a vigorar com mais um inciso, o XIII – instrumentos econômicos, como concessão florestal, servidão ambiental, seguro ambiental e outros.
b) Foi acrescido o art. 9º-A: “Mediante anuência do órgão ambiental competente, o proprietário rural pode instituir servidão ambiental, pela qual voluntariamente renuncia, em caráter permanente ou temporário, total ou parcialmente, a direito de uso, exploração ou supressão de recursos naturais existentes na propriedade”.
O § 1º exclui da aplicação às áreas de preservação ambiental e de reserva legal, a servidão ambiental.
O § 2º determina que “a limitação ao uso ou exploração da vegetação da área sob servidão instituída em relação aos recursos florestais deve ser, no mínimo, a mesma estabelecida para a reserva legal.”
O § 3º determina que a servidão ambiental seja averbada no registro de imóveis competente.
O § 4º dispõe que, “na hipótese de compensação de reserva legal, a servidão deve ser averbada na matrícula de todos os imóveis envolvidos.”
Ou seja, se para a compensação de reserva legal precisamos de 1/3 da área da reserva, e se esses 1/3 forem constituídos pelo somatório de 3 (três) imóveis, e se existir servidão ambiental instituída, esta deverá ser averbada junto às três matrículas.
O art. 14 recebeu o § 5º, com a seguinte redação:
“§ 5º. A execução das garantias exigidas do poluidor não impede a aplicação das obrigações de indenização e reparação de danos previstas no § 1o deste artigo.”
O art. 85 desta lei acrescentou itens (22 e 23) ao inciso II do caput do artigo 167 da Lei n. 6.015, de 31.12.1973 (Lei dos Registros Públicos):
"Art. 167. ............................................................................
II - ........................................................................................
22. da reserva legal;
23. da servidão ambiental."

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